浙商证券-新一轮财税体制改革系列研究之一：建国以来历次税制改革回顾-240627

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报告日期：2024 年06 月27 日

建国以来历次税制改革回顾

——新一轮财税体制改革系列研究之一

核心观点

我国自 1949 年建国以来经由历次税制改革，我国的税制建设经历了一个漫长

的探索和不断完善的过程，目前已基本形成了适应社会主义市场经济发展要

求的以流转税和所得税为主体、其他税种辅助配合、多税种、多层次、多环节

调节的复合税制体系，我国现行 18 个税种中已有 13 个税种制定了法律。展

望未来，预计新一轮财税体制改革将重点建立健全有利于高质量发展、社会

公平、市场统一的税收制度体系，优化税制结构，同时提高税收征管效能。

❑ 改革开放之前的税制建设发展历程较为坎坷

新中国成立以后着手建立新税制。1950 年1月30 日，中央人民政府政务院公布

《关于统一全国税政的决定》，附发《全国税政实施要则》，规定全国统一设立 14

个税种，其他税种一般由省、市或者大行政区根据习惯拟定办法，报经大行政区

或者中央批准以后征收。当时的税收法规，以政务院发布的暂行条例等为主。

自1950 年至 1957 年，中国根据当时的政治、经济状况，在原有税制的基础上，

建立了一套以多种税、多次征为特征的复合税制，配合农业、手工业和资本主义

工商业的社会主义改造。在执行中，税制作了一些调整。例如，先后增加契税、

船舶吨税和文化娱乐税为全国性税种，其中契税自 20 世纪 50 年代中期以后基本

停征；将房产税和地产税合并为城市房地产税；将特种消费行为税改为文化娱乐

税（ 1956 年由全国人民代表大会常务委员会立法），部分税目并入工商业税；将使

用牌照税确定为车船使用牌照税；试行商品流通税；将交易税确定为牲畜交易税，

但是没有全国统一立法；薪给报酬所得税、遗产税始终没有开征。

自1958 年至 1978 年，税制改革偏于简化，税务机构被大量撤并。1958 年，中国

实施了新中国成立以后的第二次大规模税制改革，试行工商统一税，建立全国统

一的农业税制度。1973 年，中国实施了新中国成立以来的第三次大规模税制改革，

其主要内容是简化税制，试行工商税。在一般情况下，国营工商企业只需要缴纳

工商税，集体企业只需要缴纳工商税和工商所得税，农业生产单位（主要是人民

公社和国营农场）一般只需要缴纳农业税，个人缴纳的税收微乎其微。

❑ 1979 年至 1993 年：以建立涉外税收制度为起点，继而实行国营企业“利改税”

这一时期初步建成了一套内外有别、城乡不同，以货物和劳务税、所得税为主体，

财产税和其他税收相配合的新的税制体系。20 世纪 80 年代中期，我国提出了发

展有计划的社会主义商品经济，充分发挥税收等经济杠杆的作用，在所有制理论

上，提出了所有权与经营权分离的论点，并肯定了集体经济、个体经济和私营经

济存在的必要性和重要性。从税制方面看，财税部门自 1978 年底、1979 年初就开

始研究税制改革问题，提出了包括开征国营企业所得税、个人所得税等内容的初

步设想和实施步骤，并确定第一步先行解决对外征税的问题。

自1980 年至 1981 年，第五届全国人民代表大会先后公布了中外合资经营企业所

得税法、个人所得税法、外国企业所得税法。同时规定，对中外合资企业、外国

企业和外国人沿用 20 世纪 50 年代制定的税收法规，继续征收工商统一税、城市

房地产税和车船使用牌照税。

作为国营企业改革一项重大措施，1983 年，国务院决定在全国试行国营企业“利改

税”，即将新中国成立以后实行了三十多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为

缴纳企业所得税的制度，这是国家与国营企业分配关系改革的一个历史性转变。

1984 年9月，国务院决定自当年 10 月起在全国实施国营企业“利改税”的第二步

改革和税收制度的全面改革，发布了产品税条例（草案）、增值税条例（草案）、

分析师：李超

执业证书号：S1230520030002

lichao1@stocke.com.cn

分析师：廖博

执业证书号：S1230523070004

liaobo@stocke.com.cn

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盐税条例（草案）、营业税条例（草案）、资源税条例（草案）、国营企业所得税条

例（草案）和国营企业调节税征收办法。

1991 年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资企业所得税法与外国企

业所得税法合并，制定了外商投资企业和外国企业所得税法。同年，国务院将建

筑税改为固定资产投资方向调节税，发布了固定资产投资方向调节税暂行条例。

❑ 1994 年分税制改革：规模最大、范围最广泛和内容最深刻的一次税制改革

1993 年，党中央、国务院经过广泛调查研究和多次征求意见，慎重决策，从 1994

年开始实行以分税制为核心的财税体制改革。经过这次税制改革和后来的逐步完

善，中国初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度，税制逐步简化、

规范，税负更加公平，对于保证财政收入，加强宏观调控等奠定了坚实的基础。

1994 年税制改革的主要内容：第一，全面改革货物和劳务税制，实行了以比较规

范的增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的货物和劳务税制。第二，

改革企业所得税制，将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种企

业所得税合并为统一的企业所得税。第三，改革个人所得税制，将过去对外国人

征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税

合并为统一的个人所得税。第四，大幅度调整其他税收，如扩大了资源税的征收

范围，开征了土地增值税，取消了盐税、烧油特别税、集市交易税等 12 个税种，

并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府，增设了遗产税、证券交易税

（这两种税后来没有立法开征）。

❑ 1995 年-2012 年：基本实现税制的城乡统一和内外统一

这一时期的税制改革由于保留着计划经济体制的某些特征而存在税制不统一、税

负不公平、名义税率高而实际税率低、税收法制体系不健全、税收流失严重、国

家与企业分配关系不规范以及中央和地方税收管理权限划分不合理等缺陷。为适

应市场经济的发展和加快改革开放步伐，税制改革的必要性和紧迫性得到了普遍

的认同，实施的主要税制改革包括：2006 年全面取消农业税，初步统一城乡税制；

统一内外资企业所得税以及车船税、城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税

和资源税等，基本实现了各领域税制的内外统一；积极推进增值税转型、消费税、

资源税、个人所得税等改革。

一是改革农业税制。2000 年，中共中央、国务院发出了《关于进行农村税费改革

试点工作的通知》，此后农村税费改革逐步推进。2005 年，全国人民代表大会常务

委员会决定自 2006 年起取消农业税。自 2005 年至 2006 年，国务院先后取消了牧

业税、屠宰税，对过去征收农业特产农业税的烟叶产品改征烟叶税，公布了烟叶

税暂行条例。

二是完善货物和劳务税制。1998 年以后，经国务院批准，财政部、国家税务总局

陆续调整了消费税的部分税目、税率（税额标准）和计税方法。2000 年，国务院

公布了车辆购置税暂行条例，自 2001 年起施行。为了适应加入世界贸易组织的需

要，逐步降低了进口关税的税率。2003 年，国务院公布了新的关税条例，自 2004

年起施行。2008 年，国务院修订了增值税暂行条例、消费税暂行条例和营业税暂

行条例，初步实现了增值税从生产型向消费型的转变，结合成品油税费改革调整

了消费税（自 2009 年起施行）。自 2012 年起，经国务院批准，财政部、国家税务

总局开始实施营业税改征增值税的试点。

三是完善所得税制。自1999 年至 2011 年，全国人民代表大会常务委员会先后 5

次修改个人所得税法，主要内容是调整工资、薪金等所得的扣除额和储蓄存款利

息征税的规定。2007 年，全国人民代表大会将过去对内资企业和外资企业分别征

收的企业所得税合并，制定了企业所得税法，自 2008 年起施行。

四是完善财产税制。1997 年，国务院发布了契税暂行条例，自当年 10 月起施行。

自2001 年起，国务院将船舶吨税重新纳入财政预算管理。2006 年，国务院将对内

征收的车船使用税与对外征收的车船使用牌照税合并为车船税，公布了车船税暂

行条例，自 2007 年起施行；2011 年，全国人民代表大会常务委员会通过了车船税

法，自 2012 年起施行。自 2006 年至 2009 年，国务院先后修改了城镇土地使用税

暂行条例、耕地占用税暂行条例，将对内征收的城镇土地使用税、耕地占用税改

为内外统一征收，分别自 2007 年、2008 年起施行；自 2009 年起取消了对外征收

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的城市房地产税，规定中外纳税人统一缴纳房产税。2011 年，国务院修改了资源

税暂行条例，自当年 11 月起施行。

此外，自 2010 年12 月起将外商投资企业和外国企业纳入城市维护建设税的纳税

人范围。

❑ 2013 年以来的税制改革：流转税占比下降、所得税占比提高

2013 年以来，全国税收收入增速开始放缓。从税制结构看，2013 年至今，可认为

目前国内基本形成了以货物和劳务税、所得税为双主体的税制结构。2013 年，党

的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明

确提出了“完善税收制度”。按照上述改革要求，我国实施了全面营改增以及简并

税率档次、降低税率水平和完善留抵退税等改革，基本建立现代增值税制度；加

快了消费税征收范围、环节和税率等方面的改革，包括取消部分税目，将电池涂

料纳入消费税征收范围，提高成品油、卷烟等消费税税率；在建立综合与分类相

结合的个人所得税制基础上，提高基本减除费用标准和优化调整税率结构，新增

专项附加扣除；资源税从价计征改革于 2016 年全面推开，同时开展水资源税改革

试点工作；环境保护税在 2018 年顺利开征。

❑ 风险提示

我国经济基本面修复不及预期，汇率贬值及国际收支平衡压力加大，可能对财政

政策提出更高诉求。

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