国泰君安-大国财政变迁与改革研究系列一：财税体制改革与国家治理现代化-20240702

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策略研究

2024.07.02

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方奕(分析师)

021-38031658

fangyi020833@gtjas.com

登记编号

S0880520120005

郭胤含(研究助理)

021-38031691

guoyinhan026925@gtjas.com

登记编号

S0880122080038

[Table_Report]

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财税体制改革与国家治理现代化

——大国财政变迁与改革研究系列一

本报告导读：

现代财税体制改革服务于国家治理体系和治理能力的现代化，为应对新时代变局提供

确定的制度保证，改革的核心将在保持宏观税率的稳定以及央地财权事权的再平衡。

摘要：

[Table_Summary]

财税体制改革：为经济体制改革与改革开放服务。回顾改革历程，财

政体制改革始终是中国经济体制改革的牵引和关键所在，在服务改革

开放的总体方向和目标的同时，不断完善经济社会发展中显露的制度

缺陷。改革开放至今，财税体制先后经历三轮改革：1）放权让利式的

财政体制改革（1978-1993）：顺应十一届三中全会精神，中央财政对

国有企业以及地方财政放权让利，实施的利改税改革以及财政包干制

打开了经济市场化弹性空间。2）与社会主义市场经济体制相适应的

公共财政体制（1994-2013）：十四大提出建立社会主义市场经济体制

改革目标，结合前期财政“两大比重”持续下降问题，分税制建立，央

地间从行政性分权走向经济性分权。3）适应国家治理现代化的现代

财政制度（2013-今）：十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主

义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目

标，并提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。改进预算管理制

度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度成为改革重点。

现代财税体制改革的时代站位：服务国家治理体系和治理能力的现代

化。新一轮的财税体制改革并非是原有体制框架下的小修小补，而是

一轮制度性创新和系统性的重构，服务于中国式现代化发展。过去的

发展和改革核心聚焦在经济层面，解决的是生产力短缺问题。而国家

治理现代化是以经济和社会稳定为前提，新一轮改革聚焦治理层面，

进一步解决系统性风险问题。基于现代财政制度框架下的新一轮财税

体制改革正是在当前时代变局下应对不确定和公共风险的制度保证。

新一轮财税体制改革的核心：保持宏观税率的稳定以及央地财权事权

的再平衡。1）保持宏观税率稳定前提：近年来中央大规模减税降费

和地方竞争性税收优惠造成宏观税负和公共财政收入占 GDP 比值逐

年下降，这导致国家宏观调控能力的弱化与财政扩张逆周期调节的限

制。财政部此前以明确强调新一轮财税体制改革将以保持宏观税率和

基本税制稳定为前提。2）央地财权事权平衡可能是重点：分税制后，

部分学者认为我国财政体制呈现“事权下放、财权上收”特征，央地间

事权与财权的不匹配已经演化出地方财政债务化和结构性产能过剩

等问题，尤其当前地方政府“土地财政”的难以为继更加重了地方财

政负担和公共风险，央地财权事权的平衡将是当下亟待解决的核心。

新一轮财税体制改革的可能方向：1）税制改革上聚焦扩大税基、培

育地方主体税种及优化减税降费。其中消费税改革可能成为突破口，

体现在扩大征税范围、部分收入让渡地方、征收环节后移等。2）财政

体制改革上聚焦中央与地方财权事权的理顺，完善财政转移支付体

系，进一步落实落细已出台的中央与地方财政事权和支出责任划分改

革相关方案，推进省以下财政体制改革。同时事权可能向中央倾斜，

集中力量办大事，服务中国现代化。3）预算制度改革核心在预算管理

的完整性，包括强化中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制等。

对政策认知存在偏差，财税体制改革不及预期。

A股策略专题

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1. 财政是国家治理的基础和重要支柱 .......................................................... 3

2. 财税体制改革历程：为经济体制改革与生产力发展服务 ...................... 3

2.1. 放权让利式的财政体制改革（1978-1993 年） .................................. 5

2.2. 与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制（1994-2013） ... 7

2.3. 适应国家治理现代化的现代财政制度（2013 年至今） ................. 11

3. 新一轮财税体制改革：从解决经济问题到解决治理问题 .................... 16

3.1. 国家治理现代化视角下的财税体制改革：从发展生产力到构建确

定性 16

3.2. 经济发展和生产力变化中暴露的财税问题 ...................................... 17

3.2.1. 宏观税负下降：国家宏观调控能力正在弱化 ........................... 17

3.2.2. 央地事权财权不匹配：地方面临着收支失衡和债务问题 ....... 19

3.2.3. 税收改革需顺应社会生产结构的调整：数字经济的挑战 ....... 21

3.3. 新一轮财税体制改革的思路和可能方向 .......................................... 22

3.3.1. 财税体制改革方向：保持宏观税率和基本税制稳定是前提 ... 22

3.3.2. 优化税制结构，保持宏观税负稳定 ........................................... 22

3.3.3. 深化财政体制改革，理顺中央与地方财政关系 ....................... 22

3.3.4. 健全现代预算制度 ....................................................................... 23

4. 核心参考文献 ............................................................................................ 23

5. 风险提示 .................................................................................................... 23

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A股策略专题

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1. 财政是国家治理的基础和重要支柱

财政体制改革是改革开放的关键点和突破口。纵观我国的改革历程，核心

在于处理好两个关系：一是政府与市场的关系；二是政府间财政关系。前

者关键在于明确市场经济条件下的政府职能定位以及政府干预的合理边

界，发挥市场在资源配置中的基础性和决定性的作用，后者的核心在于完

善中央与地方以及各级地方政府间的责、权、利关系，建立健全激励约束

机制，促进各级政府职能优化。而财政通过预算、税收和财政政策，调节

政府与市场以及政府与社会的关系，通过财政体制来调节政府部门和政府

层级之间的关系。正因如此，财政体制改革始终成为中国经济体制改革的

牵引和关键所在，是促进地方政府竞争、释放地区经济乃至全国经济发展

活力的关键举措。

十八届三中全会赋予财政更大使命：财政是国家治理的基础和重要支柱。

2013 年，党的十八届三中全会提出，把完善和发展中国特色社会主义制

度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对

新时代全面深化改革做出顶层设计，并首次明确提出“财政是国家治理的

基础和重要支柱”，这是最高层级权威的文件第一次如此明确表述财政的重

要性，财税体制改革将为世界大变局下的高波动环境以及由此衍生的公共

风险提供制度确定性，实现现代化治理改革。

图1：现代财政体制的理论内涵逻辑

数据来源：《现代财政体制建设》

2. 财税体制改革历程：为经济体制改革与生产力发展服

务

1978 年至今，财税体制改革顺应经济体制改革先后经历了十一届三中全会

后的放权让利式的财税体制改革、十四届三中全会后与社会主义市场经济

相适应的公共财税体制改革以及十八届三中全会后适应国家治理现代化的

现代财税体制改革。回顾历次财政体制改革，财政体制改革与经济体制改

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摘要：

A股策略专题证券研究报告请务必阅读正文之后的免责条款部分策略研究策略研究2024.07.02[Table_Authors]方奕(分析师)021-38031658fangyi020833@gtjas.com登记编号S0880520120005郭胤含(研究助理)021-38031691guoyinhan026925@gtjas.com登记编号S0880122080038[Table_Report]相关报告选股策略：布局反弹，科技为先2024.07.01墨西哥：北美制造后花园，产业链重构受益者2024.06.28聚集改革和新质生产力方向2024.06.10新质力、新共识、新机遇2024.06.06选...

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