地方政府财政危机的背后-20231021-东北证券-16页
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证券研究报告
[Table_Date]
发布时间：2023-10-21
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[Table_Author]
证券分析师：张陈
执业证书编号：S0550522110002
13683268105
zhangchen2@nesc.cn
[Table_Title]
证券研究报告 /宏观数据
地方政府财政危机的背后
报告摘要：
[Table_Summary]
财政危机通常被定义为在面临极其紧张的预算压力下，政府因无法控制
巨额的收支不平衡而导致的一连串诸如债务违约及赤字货币化等极端结
果。这一财政困境如果无法妥善解决，会使政府濒临破产边缘。
这一困境并非政府独有，但政府破产却与其他市场主体有根本性不同。
在市场经济中，企业和个人也常常会因各种原因导致的收入支出不平衡
而破产，但是在企业和个人破产中，破产往往是在债务人在消耗尽所有
资产后的最后选择，破产更多是偿债能力问题。而政府则不然，政府在
债务违约的时点大多远早于其资源耗尽，政府的债务违约更多是偿债意
愿的问题而非偿债能力的问题。
政府债务的偿付主要依赖行政主体的还款意愿而非其还款能力这一事
实表明，行政主体的破产和企业或个人的破产之间存在相当程度上的本
质差异，这一差异来源与外在强制约束的不同。个人或企业破产时，债
权人通常拥有非常明确的界定权利，使其在债务人破产时可以接管债务
人的资产，这一权利通常会受到国内法律的保护，并在国家强制力的背
书下实现。但因为主权国家间缺乏一种超国家法律框架确保国际间债务
合约的履行，且二战后债权国基本不存在因债务偿还问题采取强制手段
的可能性，这使得主权国家天然就具有债务违约的倾向。
除了主权国家政府，地方政府作为一个债务主体也会出现债务违约问
题。但是与主权国家政府因为超国家治理机构缺位而基本不受强制执行
约束不同，地方政府在相当大程度上是要受到国内法律的制约的，这使
得地方政府在相当大程度上也要受到硬性约束限制。但是和个人与企业
相比，地方政府的债务仍然具备非常强的软约束的特征，可通过多方协
调和中央政府救助来化解，这使得其位置相对处于主权国家和个人与企
业之间。
地方政府违约和主权国家违约除了在强制执行力上有所差异外，因为地
方政府不具备行使货币政策的权力，且财政政策也受到各方面的掣肘，
这也使得地方政府债务的破产与主权国家破产较大的不同。而具体来看
地方政府破产主要受政治或人为因素以及财政监督机制不完善问题导致
的大规模低效率投资、人工成本等日常经费的不断膨胀、整体经济发展
增速放缓、人口持续流失等动因的冲击。
在这一机制性分析的基础上，我们选取了日本和美国的两个案例进行了
具体分析。美国的底特律市 2013 年的破产是经济结构转型背景下旧产
业衰退导致地方政府破产的一个典型，而日本夕张市 2006 年的破产则是
资源型城市在矿产耗竭后由政府无效率投资和治理问题导致破产的一个
典型案例。围绕这两个案例，我们从长期结构性背景、短期触发因素、
经济影响及事后处理办法等角度进行介绍，以期对地方政府财政破产进
行更为详尽和细致的剖析。
风险提示：地方政府数据相对不完备。
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宏观研究报告--宏观数据
目 录
1. 地方政府破产的机制分析与特征 ...................................................................... 3
2. 地方政府财政危机的案例分析 ........................................................................ 10
2.1. 美国底特律市（2013 年） .................................................................................................... 10
2.2. 北海道夕张市（2006 年） .................................................................................................... 11
图表目录
图 1：主 权国家债务违约往往是意愿问题而非能力问题，一半以上的主权债务国家发生违约时，外债占 GDP
的比例低于 60%。 ...................................................................................................................................................... 3
图 2：与个人和企业不同，主权国家债务违约往往是意愿问题而非能力问题，而地方政府因为受一定外在强
制执行力制约，其特点处于主权债务危机和个人与企业之间 ............................................................................... 4
图 3：大阪市在 1990 年代出现政府过度投资的倾向，大量财政资金投向土木建设.......................................... 5
图 4：大阪市的投资建设经费大量依靠发行地方债筹集 ....................................................................................... 5
图 5：希腊政府支出占 GDP 比例 ............................................................................................................................. 6
图 6：希腊公务员工资占 GDP 比例 ......................................................................................................................... 6
图 7：日本地方政府企业税收入变化 ....................................................................................................................... 6
图 8：日本地方财政对地方债依赖程度的变化 ....................................................................................................... 7
图 9：日本 1990 年代非核心经济区人口向核心经济区人口流动 ......................................................................... 7
图 10：日本非主要经济区地方政府财政支出变化 ................................................................................................. 8
图 11：日本非主要经济区社会保障支出变化 .......................................................................................................... 8
图 12：日本人口流出区（右）地方财政非常依赖居民税 ..................................................................................... 8
图 13：日本居民税与人口变化关系 ......................................................................................................................... 8
图 14：日本企业经营税与人口变化 ......................................................................................................................... 9
图 15：日本固定资产税与人口变化 ......................................................................................................................... 9
图 16：日本地方消费税与人口变化关系 ................................................................................................................. 9
图 17：日本企业登记税与人口变化关系 ................................................................................................................. 9
图 18：日本人口流出区的地方政府面临更大的债务违约风险 ........................................................................... 10
图 19：夕张市财政恶化状况变迁 ........................................................................................................................... 12
图 20：夕张市地理位置 ........................................................................................................................................... 12
图 21：夕张市人口变动 ........................................................................................................................................... 12
图 22：夕张市破产后的人口变化动态 ................................................................................................................... 13
图 23：夕张市市政府职员工资变化 ....................................................................................................................... 14
图 24：夕张市市政府职员人数变化 ....................................................................................................................... 14
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宏观研究报告--宏观数据
1. 地方政府破产的机制分析与特征
财政危机通常被定义为在面临极其紧张的预算压力下，政府因为无法控制巨额的财
政不平衡导致了一系列如债务违约及赤字货币化等极端结果。这一财政困境通常在
政府面临资金流入和流出存在显著不平衡时出现，这一困境如果无法解决，便会使
政府暴露在破产的风险中。
这一困境并非政府独有，在市场经济中，企业和个人也常常会因为各种原因导致的
收入支出不平衡而破产，但是政府的债务危机或破产与企业和个人的破产有所不同，
导致其破产的更多是偿还意愿问题而非偿还能力问题。在企业和个人破产中，债务
人通常是在消耗尽所有资源后才会选择破产，即无法偿还借款通常是偿债能力问题。
但当政府面临债务危机或破产时，政府并不会像个人和企业那样选择停止运营进行
破产清算，且大部分国家或地方政府违约发生的时其资源离完全耗竭还相距甚远。
政府出现债务危机并最终选择违约往往是由于其缺乏偿债意愿而非偿债能力。根据
IMF 的报告，更多时候反而是陷入困境的债务国在积极采取措施避免违约，而选择
违约的债务国则相对还具备相当的缓冲空间。图 1显示一半以上的主权债务国家发
生违约时，其外债规模占 GDP 的比例低于 60%，在正常经济环境下，只需要投入
几个百分点的国民收入作为实际利息支出就可以将外债 GDP 比值维持在一个固定
范围，这部分国家选择债务违约很大程度上是意愿问题而非能力问题。
图 1：主权国家债务违约往往是意愿问题而非能力问题，一半以上的主权债务国家
发生违约时，外债占 GDP 的比例低于 60%。
数据来源：世界银行，东北证券
政府债务的偿付主要依赖行政主体的还款意愿而非其还款能力这一事实表明，行政
主体的破产和企业或个人的破产之间存在相当程度上的本质差异，这一差异来源与
外在强制约束的不同。在个人或企业破产时，债权人通常拥有非常明确的界定权利，
使其在债务人破产时可以接管债务人的资产，这一权利通常会受到国家法律的保护，
并会在政府强制力的背书下得到实现。但是如果借债的主体是政府，尤其是主权国
家，目前缺乏一种超国家的法律框架和治理机制来确保债务合约在不同国家都能够
得到履行。二战前曾存在债权国通过武装干涉来行使其债务权利的案例（英国 1882
年入侵埃及、1876 年入侵奥斯曼土耳其、美国 1915 年武装占领海地），但二战后一
方面因为国际政治形势的变化，另一方面主因为国际间借款结构也发生了改变，国
际借款的债权方变得极为分散，各债权国政府行使其债务权利的成本远大于收益，
这都使得主权国家政府债务缺乏强制执行力。合约强制执行力这一硬性约束条件的
有无是造成主权国家破产和一般的企业和个人的破产间出现差异的根本原因。
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作者：taotao
分类：综合
价格：免费
属性：17 页
大小：1.66MB
格式：PDF
时间：2024-09-03
