固定收益点评：“退平台”，影响如何？-240801-国盛证券-15页

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证券研究报告 | 固定收益研究

2024 年08 月01 日

固定收益点评

“退平台”，影响如何？

“退平台”是一般指企业退出政府融资平台，主要是出于和政府融资职能划清界限，

目的是响应监管部门对政府融资平台的化债监管政策，同时也避免受到融资平台名单

的发债限制。

与退平台伴生的是融资平台名单，最早的城投平台名单可追溯至 2010 年，随着监管

思路的调整以及城投债务的演化，后续出现了多个城投名单。2008 年我国实施 4万

亿经济刺激计划后，中央出资 1.2 万亿，地方需配套 2.8 万亿，地方政府无法独立举

债的情况下，城投平台大量融资，地方隐性债务激增。为了加强地方政府债务管控，

2010 年，（原）银监会最早建立城投名单并季度更新，“名单制”管理逐渐形成。

2012 年，财政部开发并推广地方债务性债务管理系统，此后财政体系成为城投债务管

控的主体。2018 年，十年隐债化解开启，“隐债名单”建立。此后（原）银监会融资

平台名单的使用减少，重点使用财政部口径的融资平台名单。2023 年7月，“一揽子

化债方案”提出，城投融资受名单制管理。

有名单制管理，则有“退平台”之举。从“名单制”管理开始，陆续有城投公司“退

平台”以免受融资限制，此后城投名单持续更新迭代，多种“退平台”表述随之产

生。在早期，多家城投公司的“退平台”具体表述中直接说明退出（原）银监会的平

台名单，也有企业的表述中包含财政部的名单或审计署的名单，近两年“退平台”表

述则较少提及具体名单，多以“退出政府融资平台”、“不再承担政府融资职能”等

作为说明。

“退平台”有何特征？2023 年8月至 2024 年7月30 日，共有 165 家企业发出“退

平台”公告，时间分布上，“退平台”集中在 2023 年8月-2024 年1月，2024 年以

来数量明显减少，2024 年6月数量相对较多。区域分布上，江苏省“退平台”超 100

家，重庆在 5月、6月集中退平台。主体类型上，“退平台”多为不发债主体，发债

主体仅 11 家。表述上，一类的表述中明确提到退出政府融资平台，另一类未提出退

平台，通常为“不再承担政府融资职能”。

本轮化债过程中，“退平台”的同时，还衍生出市场化经营主体。“退平台”宣告平

台不再承担政府融资职能，但并不意味着可以突破融资限制，因此本轮化债中衍生出

市场化经营主体。市场化经营主体是地方融资平台响应新一轮化债政策的措施，指向

市场化转型的城投企业，从 2023 年10 月才开始出现。“退平台”聚焦于存量债务的

化解，而市场化经营主体则强调新增，在募集说明书中声明，旨在满足新增债券融资

的要求。

市场化经营主体有何特征？自2023 年8月4日至 2024 年7月30 日，市场化经营主

体共有 293 家，2023 年12 月-2024 年4月较为集中。从评级分布上，AA+为主，占

比达 57%，AA 级占比 23%，AAA 级占比 20%。行政级别上，地市级和区县级为主，

地市级主体占比达 59%，区县级主体超过 20%，园区占比 14%。区域分布上，山

东、浙江、江苏数量最多，都在 40-50 家。

“退平台”和宣布市场化经营的目的都在于响应政策号召，以及拓宽融资渠道，而实

际上债券资金用途突破“借新还旧”的主体仅 10%左右。2023 年8月至 2024 年7

月30 日“退平台”企业中有 11 家发债主体，其中仅 1家企业的募集资金不仅用于偿

还债务融资工具，还用于项目建设。293 家公告市场化的城投企业中，也仅有 31 个主

体的募集资金用途突破了“借新还旧”，用于偿还银行贷款和非标，且以偿还银行贷

款为主。偿还债务融资工具如穿透后，多用于偿还到期债券。

“退平台”声明在过去主要是为了与地方政府划清界限、实现平台公司的市场化转

型，而化债以来更多是作为突破融资限制的条件。实际上由于化债以来对于债券融资

的严格管控，“退平台”主体很难突破相关政策。因此，“退平台”更多可以看做是

区域层面自上而下的行为，例如江苏省大规模的“退平台”，以及重庆在近期密集的

“退平台”，但在城投融资政策未放松的背景下，“退平台”的实质性影响还不明

显，需要政策层面更加明确的信号。因此，跟踪“退平台”主体的融资情况，也可以

作为城投融资政策的观察维度。

风险提示：政策变化超预期、数据统计口径存在误差、信用风险超预期。

作者

分析师杨业伟

执业证书编号：S0680520050001

邮箱：yangyewei@gszq.com

研究助理

王春呓

执业证书编号：S0680122110005

邮箱：wangchunyi@gszq.com

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内容目录

1、“退平台”和平台名单 ........................................................................................................................................ 3

2、“退平台”有何特征？ ........................................................................................................................................ 5

3、市场化经营主体 ................................................................................................................................................ 8

4、“退平台”后主体发债还受限制吗？ ................................................................................................................... 11

5、“退平台”怎么看 ............................................................................................................................................. 14

风险提示 .............................................................................................................................................................. 14

图表目录

图表 1：历史城投名单时间轴

.................................................................................................................................. 3

图表 2：2011 年后“退平台”表述举例

................................................................................................................... 4

图表 3：“退平台”企业数量时序分布（月度）

......................................................................................................... 5

图表 4：化债以来“退平台”企业区域分布

.............................................................................................................. 6

图表 5：化债以来“退平台”企业发债主体评级分布

................................................................................................ 6

图表 6：“退平台”时企业存量债规模分布

............................................................................................................... 6

图表 7：2023 年8月以来“退平台”的发债主体明细

............................................................................................... 7

图表 8：市场化经营主体时间分布

........................................................................................................................... 8

图表 9：市场化经营主体评级分布

........................................................................................................................... 9

图表 10：市场化经营主体行政级别分布

................................................................................................................... 9

图表 11：市场化经营主体区域分布

......................................................................................................................... 9

图表 12：山东省内市场化经营主体区域分布

........................................................................................................... 10

图表 13：浙江省内市场化经营主体区域分布

........................................................................................................... 10

图表 14：江苏省内市场化经营主体区域分布

........................................................................................................... 10

图表 15：突破“借新还旧”债券募集资金用途

........................................................................................................ 12

图表 16：募集资金用于偿还有息债务的类别分布

.................................................................................................... 13

图表 17：突破“借新还旧”主体区域分布

.............................................................................................................. 13

图表 18：突破“借新还旧”主体评级分布

.............................................................................................................. 14

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1、“退平台”和平台名单

“退平台”是关于政府融资平台的化债政策，一般指退出政府融资平台，主要是出于和

政府融资职能划清界限，目的是响应监管部门对政府融资平台的化债监管政策，同时也

避免受到融资平台名单的发债限制，包括“退出政府融资平台”“不再承担政府融资职能”

“不再承担为政府举债融资功能”等多种表述。

“退平台”源于城投平台名单制管理，城投平台名单可追溯至 2010 年，随着监管思路

的调整以及城投债务的演化，后续出现了多个城投名单。2008 年我国实施 4万亿经济刺

激计划，中央出资 1.2 万亿，地方需配套 2.8 万亿，地方政府无法独立举债的条件下，

通过城投平台大量融资，地方隐性债务激增。为了加强地方政府债务管控、规范地方举

债行为，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕

19 号文），“名单制”管理逐渐产生。此后，由于监管思路的调整以及城投债务的演化，

出现了更多的城投平台名单，主要包括（原）银监会的政府融资平台名单、财政部地方

政府性债务管理系统认定的融资平台公司名单、2013 年审计署政府性债务审计的名单、

2018 年的隐债名单等。具体来说：

图表 1：历史城投名单时间轴

资料来源：Wind，财政部官网，审计署官网，烟台市财政局官网，企业募集说明书，21 世纪经济网，国盛证券研究所

2010 年，（原）银监会最早建立城投名单，按季度更新，“名单制”管理逐渐形成。2010

年6月，国发〔2010〕19 号文要求地方政府对融资平台公司“分类管理、区别对待”，

同时“财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统”，根据 21 世纪

经济报道，2010 年起原银监会建立按季度更新的融资平台名录，直至 2018 年停止。

2012 年，财政部开发并推广地方债务性债务管理系统，财政体系成为重点城投债务管

控的重要主体。根据财预〔2012〕378 号文，财政部于 2012 年6月完成了地方政府性

债务管理系统的开发工作，并在当年推广运用。2013 年12 月，审计署发布《全国政府

性债务审计结果》，公告指出此次全面审计包含了 7170 个融资平台公司。2014 年9月，

国发〔2014〕43 号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方政府的债务

监管有了进一步的指导，提出“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且“以 2013 年政

府性债务审计结果为基础”“对地方政府性债务存量进行甄别”。由此，对融资平台和地

方债务的管控重心落于财政。

2018 年，开启十年隐债化解计划，“隐债名单”开始建立。2017 年7月中共中央政治

局会议明确提出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融

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摘要：

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