国际劳工组织：2024-2026年世界社会保护报告_促进气候行动和公正转型的全民社会保护

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国际劳工组织旗舰报告

▶ 2024-2026年

世界社会保护报告

促进气候行动和公正转型

的全民社会保护

执行摘要

当今，世界上首次有一半以上人口至少

被一项社保待遇覆盖。这是令人鼓舞的进

步，但现实依然严峻，全球仍有38亿人没

有任何社保覆盖。实现全民享有社会保障

这一人权已成为一项刻不容缓的任务，特

别是对当前地球面对的严峻挑战而言：通

过气候行动和公正转型，来应对气候变

化、环境污染和生物多样性丧危及这三重

全球危机。在当前气候变暖重大临界点即

将到来的背景下，气候危机已成为社会正

义的最大威胁。

因此，亟需采取行动，加速迈向公正转

型。建立全民社保体系将成为推动气候雄

心实现，促进公正转型的重要支柱。本

报告深刻关注气候危机以及公正转型的紧

迫性，全面概述了世界各地自2015年以来

在扩大社保覆盖，构建基于权利的社保制

度方面取得的进展。在此过程中，报告为

2030年议程的监测框架做出了重要支持。1

报告呼吁政策制定者、社会伙伴和其他利

益攸关方加紧努力，在弥合保护缺口的同

时，实现气候雄心。

报告传达了五个讯息：

X社会保护为适应和减缓气候变化作出了社会保护为适应和减缓气候变化作出了

重要贡献。重要贡献。作为适应气候变化的关键，2

社会保护通过防止贫困、减少不平等和

社会排斥，解决了脆弱性的根源问题。

通过提供最低收入保障和基本医疗服

务，社会保护增强了人们预先应对气候

相关冲击的能力，通过对人类发展、生

产性投资和生计多样化的积极影响，还

提高了人类及其子孙后代适应气候变化

的能力。此外，一个规模庞大、包容且

高效的损失与损害应对机制，在社保体

系覆盖面广、准备充分的情况下，可以

更好地应对这些挑战。社保制度对于补

偿和缓解减缓气候变化政策3 等其他环

境政策可能对人们和企业带来的不利影

响至关重要。与积极的劳动力市场政策

1 由于方法改进、可用数据扩大以及国别修订，估计数与上一版《世界社会保护报告》不具有严格可比性。

2 适应气候变化是指对实际或预期的气候变化及其带来的影响作出调整，以便减轻损害或利用良机的过程。

3 缓解气候变化是指为降低气候变化速度(例如将化石燃料留在地下)或增强和保护温室气体吸收汇(例如森林、土壤和海洋)，减少其在大气中的

存在而采取的各种行动。

相结合，社保制度能够帮助人们向更绿

色的就业和更可持续的经济实践过渡。

社会保护还能够直接推动减缓气候变

化，例如，将公共养老基金转向绿色投

资；将化石燃料补贴转为社保待遇；通

过为人们提供收入，减少破坏性活动，

保护和恢复关键的自然碳汇——这些都

是促进减排的有效策略。

X因此，社会保护不仅是气候行动的推动因此，社会保护不仅是气候行动的推动

力，也是实现公正转型和加强社会正义力，也是实现公正转型和加强社会正义

的催化剂。的催化剂。作为综合对策的一部分，社

保制度能够以公平的方式满足减缓和适

应气候变化的紧迫需求。社保通过保障

人民收入、健康、就业，保护人们和企

业免受气候冲击及气候政策的不利影

响。社会保护鼓励生产性冒险和前瞻性

规划，确保每个人——包括最脆弱的

人员——都能从气候变化适应措施中受

益。社保制度能够促进工作重组，维护

生活水平，保持社会凝聚力，减少脆弱

性，助力建设更加公平、包容的社会以

及高效、可持续的经济。然而，单靠社

会保护自身是无法实现这一目标的。它

需要与其他政策协同发力，促成有效的

减缓和适应政策，这对确保一个宜居的

地球绝对至关重要。

X需果断采取政策行动，强化社保体系，需果断采取政策行动，强化社保体系，

以适应新的现实，尤其是在那些气候变以适应新的现实，尤其是在那些气候变

化中处于脆弱状态、同时也是社保覆盖化中处于脆弱状态、同时也是社保覆盖

率最低的国家。率最低的国家。通过系统化的政策响

应，社会保护能够应对生命周期风险和

气候相关风险——两者随着全球变暖每

个小数点的升幅愈加紧密连接、相互强

化——从而提高人民、经济和社会的韧

性。因此，政策制定者必须实现一个双

重目标：一方面，落实气候政策以支持

减缓和适应措施，遏制气候危机；另一

方面，加强社会保护，应对常规生命周

期风险以及气候风险。在风险不断变化

22024-2026年世界社会保护报告：促进气候行动和公正转型的全民社会保护

的背景下，政策制定者必须确保其社保

体系具备应对这两种风险的能力。

X然而，社会保护制度助推公正转型能然而，社会保护制度助推公正转型能

力，受到覆盖面、适足性、筹资方面持力，受到覆盖面、适足性、筹资方面持

续存在的缺口的制约。续存在的缺口的制约。这阻碍了2030年

可持续发展目标的实现。投入加强社保

体系对于成功实现公正转型不可或缺。

不作为的代价是巨大的，而不投入则是

不合理且不审慎的。因此，加强社保制

度不仅合情合理，更是迫在眉睫。如果

不投资于全民社保体系，气候危机将加

剧现有的脆弱性、贫困和不平等，这将

违背我们的初衷。此外，要使雄心勃勃

的减缓环境政策得以落实，也须要通过

加强社会保护来获得公众的支持。国际

人权文书和社会保障标准为建立能够应

对这些挑战的全民社保体系，并实现人

人享有社会保障这一人权，提供了重要

指导。

X气候行动和公正转型进程必须以社会公气候行动和公正转型进程必须以社会公

正为指导、以人权为核心。正为指导、以人权为核心。社会保护能

够确保没有人掉队，并助力纠正长期存

在于国际和各国内，因气候危机而更为

凸显的不平等和不公平问题。应对气候

危机需要多方共同努力，但各方应根据

其能力承担相应且有区别的责任，尤其

是那些对危机负有首要责任者的主体，

必须承担特殊的补救责任。这对各国内

部社保资金的筹措有着重大影响，对于

国际财政支持自身经济财政能力不足、

对危机影响最小却首当其冲的国家也至

关重要。这正是社会正义的核心要义。

X 虽然有所进展，但仍有数十亿人掉队，对即将面临的生

命周期和气候双重风险毫无准备

自上一版《世界社会保护报告》发布以

来，全球社会保护覆盖率已经跨越了一个

重要里程碑。世界上首次有超过一半的人

口（52.4%）被至少一项社保待遇覆盖（

可持续发展目标指标1.3.1），高于2015年

的42.8%（见图ES.1）。这是一个可喜的进

步。

然而，以目前的速度发展，全球还需要49

年（也就是到2073年）才能使实现全民享

有至少一项社保待遇。填补社保缺口的步

伐明显过于缓慢。

此外，全球社保发展现状显示出两条截然

不同的轨迹：高收入国家（85.9%）正逐步

接近实现全民覆盖，中高收入国家（71.2%

）和中低收入国家（32.4%）在缩小保护缺

口方面也取得了显著进展，但与此同时，

低收入国家的覆盖率仅为9.7%，这一水平

不但令人无法接受，而且自2015年以来没

有显著提高。

全球法律覆盖和实际覆盖方面的性别差距

仍然显著。就至少一项社保待遇而言，女

性实际覆盖率低于男性（分别为50.1%和

54.6%）。法律覆盖率也有类似的不平等现

象，只有33.8%的劳动年龄人口在法律上享

有全面的社保覆盖，而且其中性别差距明

显：男性的法律全面覆盖率为39.3%，而女

性仅为28.2%，相差11.1个百分点。作为应

对劳动力市场、就业和社会多层面性别不

平等的一整套政策的组成部分，社保体系

必须更加关注这一问题。

对没有被社会保险覆盖的人来说，社会

救助及其他非缴费型的现金待遇仍然在确

保基本保障水平方面发挥着关键作用。

自2015年以来，全球脆弱群体的覆盖率从

26.7%增长到37.3%，其中不乏为应对新冠

疫情而出台的临时性政策。然而，因贫

困、脆弱性和体面劳动的缺口加剧而导致

的需求增加，可能也推动了这一覆盖率的

上升。不论原因如何，都需加大力度，帮

助人们从依赖社会救助逐步过渡到享有社

会保险覆盖的体面就业（包括自营职业）

，提高保护水平，减轻政府预算压力。

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国际劳工组织旗舰报告▶2024-2026年世界社会保护报告促进气候行动和公正转型的全民社会保护执行摘要1当今，世界上首次有一半以上人口至少被一项社保待遇覆盖。这是令人鼓舞的进步，但现实依然严峻，全球仍有38亿人没有任何社保覆盖。实现全民享有社会保障这一人权已成为一项刻不容缓的任务，特别是对当前地球面对的严峻挑战而言：通过气候行动和公正转型，来应对气候变化、环境污染和生物多样性丧危及这三重全球危机。在当前气候变暖重大临界点即将到来的背景下，气候危机已成为社会正义的最大威胁。因此，亟需采取行动，加速迈向公正转型。建立全民社保体系将成为推动气候雄心实现，促进公正转型的重要支柱。本报告深刻关注气候危机...

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